——以检察体制改革背景下的监检关系为视角
罗源县人民检察院 林冰慧
内容摘要:按照我国宪法第一百二十七条的规定,监察机关与审判机关、检察机关及执法部门的关系,应当是互相配合、互相制约的关系。本文拟从监察体制改革背景下的监察权和检察权的区别入手,展开对监察体制改革后的监检关系的探讨,并在此基础上,重点讨论职务犯罪案件法法衔接的相关问题。
关键词:监检关系 职务犯罪 法法衔接
“整合反腐败资源力量,建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,构建集中统一、权威高效的监察体系。”——监察体制改革,作为一项对职务犯罪侦查权重新配置与调整的重大制度改革,是国家监察制度的顶层设计,是事关全局的重大政治改革,对推进全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党具有重大的现实意义和深远的历史意义。
监察体制改革后,监察机关与检察机关同为反腐败斗争战线上的重要力量,如何实现职务犯罪调查与刑事诉讼程序的有序对接,成为理论界与实务界普遍关注的焦点问题。在当前的反腐形势下,职务犯罪案件查处力度空前,加强对职务犯罪案件法法衔接问题的研究,使统一集中、权威高效的反腐败法律制度与刑事法律制度相照应,职务犯罪调查程序与刑事诉讼的审查、审判程序有序衔接成为当务之急。
一、监察体制改革后的监察权和检察权
监察体制改革对职务犯罪侦查权进行了重新配置和调整,改革后,如何定位对监察权与检察权,二者如何进行区分,各界也进行了激烈的探讨。检察权的核心是法律监督权,这一点在学界和实务界已基本达成共识。而监察体制改革对原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权,原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权与职务犯罪预防权进行有效整合,创设具有复合属性的国家监察权。国家监察权的复合性决定了其权力内容的包容性和多样化特征。总体而言,二者的差别主要体现在性质地位不同、监督范围不同监督方式不同、监督价值功能不同、监督的法律依据不同以及监督后果不同六个方面。
对于监察权和检察权区分的争议,张军检察长在十三届全国人大第二期代表学习班上给出了官方的解读:监察委对公职人员个人进行监察,调查职务违纪违法和犯罪;检察机关履行法律监督职权,是依法对司法机关、执法机关在诉讼和相关执法过程中违法行为进行监督纠正。一个是对个人,一个是对机关行使权力行为;一个是对公职人员全覆盖,一个是重在发现诉讼过程中的职务行为不正当性。
由此可见,监察权与检察权同为国家监督权的重要组织成部分,二者有一定的共同点,同时又有一定的互补性,均是不可替代的。
二、监察体制改革后的监检关系
关于监察体制改革后监察机关与检察机关的关系,笔者认为应当从三个方面体现:
一是要互相监督。检察机关与监察机关的工作职责,可以简要概括为“依法治权”和“依法治吏”,监察全覆盖自不必多言,检察机关亦在监察机关的监察范围,已是没有争议。但监察机关作为国家反腐败工作机构,与各级纪委合署办公,如何保证监察机关的权力得到正确行使?党中央明确要求监察机关要严格审批程序和内控制度,防止权力滥用,自觉接受人大监督,与司法机关互相配合、互相制约,接受社会监督。由此可见,对监察委的监督,除了其自身的内部监督,以及人大、社会等外部监督外,还要有权力机关之间的监督,而检察机关作为法律监督机关,在职权范围内对监察委进行监督是符合其宪法定位的。就职务犯罪案件的办理而言,审查起诉实质上就是职务犯罪案件进入刑事诉讼程序的第一道关口,检察机关必须充分发挥审前过滤作用,通过审查起诉等诉讼环节体现法律监督职能,严格排除非法证据,严把案件进口关,防止案件带病起诉。
二是要协同配合。一方面是在办理职务犯罪案件时,监察机关与检察机关的协同配合,主要体现在案件移送、审查、退回补充调查、没收违法所得等具体诉讼流程中。另一方面,是在对公权力的监督上,主要体现在案件信息线索通报上。如检察机关在办案中发现贪污、受贿等职务犯罪线索的,应当及时通报监察机关;而监察机关在办案中,发现涉及公益诉讼等方面的线索的,也应当及时通报检察机关。因此,笔者建议监察机关与检察机关可以通过建立联席会议制度、联络员制度和案件信息、线索通报制度等方式加强沟通联系。
三是要形成合力。监察机关与检察机关各司其职,分别从不同的角度和层面,以不同的方式实现对公权力的监督和制约。同时,又要充分发挥监察机关与检察机关的监督合力,在围绕中心服务大局、深入推进反腐败斗争、推进全面依法治国、推进全面从严治党等方面实现法律监督与党纪监督1+1>2的效果。运用法治思维和法治方式反对腐败,依法、高效、规范办理职务犯罪案件,力争共同在反腐败斗争中发挥更大作用,共同开创反腐工作新局面。
三、职务犯罪案件法法衔接问题
当前学界和实务界对职务犯罪案件法法衔接方面的争议主要集中在以下三个方面:一是监察委调查终结后移送审查起诉的职务犯罪案件检察机关是否需要进行刑事立案;二是对于被采取留置措施的职务犯罪案件被调查人在移送审查起诉后,刑事强制措施如何有效对接;三是职务犯罪案件办理过程中,检察监督的范围如何确定。笔者试就上述三个问题入手,希望能为监察体制改革提供些许有益见解。
第一个问题实际上就是监察机关的职务犯罪调查是否具有刑事立案和侦查的效果。对此,朱福惠教授认为监察机关行使的职务犯罪调查权具有刑事诉讼法上侦查权的法律效果,监察机关的调查权与公安机关、检察机关侦查权性质一样,本质上是一种“求刑权”。监察机关职务犯罪立案调查的程序与刑事诉讼法上的犯罪立案侦查程序基本相同。笔者持相同观点,从《监察法》的规定来看,监察机关职务犯罪调查权在相当多的方面体现出了刑事诉讼法上侦查权的效果,如监察机关调查取得的证据材料,只要符合刑事诉讼法关于证据的相关规定,就可以在刑事诉讼中使用;又如留置期限应当折抵刑期等。而在程序上二者也基本相同,因此,监察机关职务犯罪调查完全具有等同于刑事立案和侦查的效果,审查起诉阶段再进行刑事立案显得重复且不必要。
第二个问题在《刑事诉讼法》修正案草案中已经提出了较为合理的解决方式。草案中规定“对于监察机关采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除”,通过在立法层面赋予检察机关特殊情形下的刑事拘留权的方式,解决了监察调查中的留置措施与刑事强制措施的合理过渡问题。但在是《刑事诉讼法修正案》出台之前,目前实践当中二者如何进行衔接争议较大,各地试点的做法不一。由于监察体制改革,检察机关职务犯罪侦查权能剥离,目前检察机关没有采取刑事拘留这一强制措施的权力。实践当中对采取留置措施后移送审查起诉案件的犯罪嫌疑人刑事强制措施的适用,主要的做法有两种:一种是案件移送至检察机关后,检察机关办案人员可以持起诉意见书到留置点进行提讯,在一段时间内作出是否采取强制措施的决定。还有一种是,但凡监察机关采取留置措施的案件,均必须商情检察机关派员提前介入熟悉案情,案件移送至检察机关,检察机关当即作出是否采取强制措施决定。笔者认为,第一种做法实际上是将留置措施沿用至审查起诉阶段,不符合法律规定,在《刑事诉讼法修正案》出台之前,第二种方式更为符合规范。
第三个问题又回到了本文最初提到的监察权与检察权的关系上来。笔者认为,在职务犯罪案件办理过程中,检察监督应当主要体现在检察机关的公诉权能和诉讼监督权能上。鉴于监察调查有刑事侦查权属性,在职务犯罪案件中,检察调查也体现了刑事侦查权的法律效果,因此,在职务犯罪案件办理中,检察机关对监察机关的监督,应当与对公安机关等侦查机关的监督相同:在程序上,主要体现在对取证程序是否合法、限制人身自由的措施采取是否得当、犯罪嫌疑人权益是否得到有效保障等方面的监督;在实体上,主要体现在对事实清楚,证据确实、充分的案件依法提起公诉,对事实不清、证据不足的案件依法退回补充调查或自行补充侦查,对不符合起诉条件的案件依法决定不起诉等方面;在监督方式上,亦不妨参照对侦查机关的监督方式,如非法证据排除、检察建议等。但需要注意的是,检察机关对监察机关的监督应当主要体现在公诉环节,哪怕是提前介入,也仅是提出意见,引导调查取证,需要把握好界限,不能够以审查代替调查。
