罗源县人民检察院 丁敬标
建立检察机关提起行政公益诉讼制度是落实党的十八届四中全会确定的司法改革措施之一。2015年7月1日,全国第十二届人大常委会通过《授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》,授权最高检察院在北京等13个省、自治区、直辖市就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。2017年6月27日,全国第十二届人大常委会表决通过修改《行政诉讼法》的决定,正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。
检察机关提起公益诉讼制度的正式确立,不仅仅是检察机关办理了一大批公益诉讼案件,积累了丰富的案件样本,更是因为检察机关提起公益诉讼制度设计得到充分检验,符合中国特色社会主义检察制度,有利于构建中国特色公益司法保护制度。其中,行政公益诉讼诉前程序的设置和运行在实践中呈现出独具特色的亮点。行政公益诉讼的诉前程序,是推动行政机关履行职责,保障国家和社会公共利益免受侵害,有效减少行政公益诉讼的程序设置,在节约司法资源、尊重行政自制、促进社会和谐等方面发挥着重要作用。为确保诉前程序取得实效,在试点期间,最高人民检察院在发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)时,就突出提出了诉前程序的重要性,要求各级检察机关必须严格履行诉前程序。最高人民检察院张军检察长也对此提出明确要求“要严格执行诉前程序,充分发挥检察建议功能,积极推动行政机关主动履责纠错,共同促进公益损害问题及时有效解决。”
一、行政公益诉讼诉前程序主要情况
检察机关提起公益诉讼制度自试点以来,最高人民检察院多次召开新闻发布会,通报相关情况,至今已多次集中公开报道检察机关办理行政公益诉讼诉前程序案件的相关数据。
数据一:截至2015年12月,经过行政公益诉讼诉前程序的212件案件中,已到回复期限的148件,相关行政机关纠正违法或履行职责的118件,占80%。
数据二:截至2016年6月,试点地区检察机关办理的1047件行政公益诉讼诉前程序案件中,除未到一个月回复期的131件外,行政机关采纳检察建议纠正违法或履行职责的有814件,占88.86%。
数据三:截至2016年9月,试点地区检察机关办理行政公益诉前程序案件1591件,有关行政机关回复意见1348件,除尚未到一个月回复期的243件,行政机关纠正违法或履行职责1214件,占90%。
数据四:截至2016年12月底,行政公益诉讼方面,检察机关共办理诉前程序案件3763件,督促行政机关主动纠正行政违法行为或依法履行职责2838件。通过诉前程序,75.4%的行政机关主动纠正了行政违法行为,充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。
数据五:截至2017年5月,各试点地区检察机关共办理行政公益诉讼诉前程序案件为6774件,除了未到一个月回复期的935件外,行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件,占75%。
数据六:截止2017年6月,各试点地区检察机关共办理行政公益诉讼诉前程序案件为7676件,除了未到一个月回复期的984件外,行政机关纠正违法或者主动履行职责的5162件,占77.14%。
数据七:截至2018年1月,各地检察机关共办理诉前程序案件9497件,提起诉讼272件;行政公益诉讼诉前程序案件中,行政机关主动整改比例比试点期间明显提高,如山东达91.7%,安徽达89.4%。
表一:检察机关办理行政公益诉讼诉前案件情况
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时间
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行政公益诉讼诉前程序案件数
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未到回复期案件数
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行政机关纠正或履行职责案件数
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行政机关主动整改比例
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2015年12月
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212
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64
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118
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80%
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2016年6月
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1047
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131
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814
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88.86%
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2016年9月
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1591
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243
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1214
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90%
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2016年12月
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3763
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2838
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75.4%
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2017年5月
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6774
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935
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4358
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75%
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2017年6月
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7676
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984
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5162
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77.14%
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2017年7月-2018年1月
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9497
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比试点期间明显提高,如山东达91.7%,安徽达86.4%
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表二:2015年12月至2017年6月,行政公益诉讼诉前程序案件量
二、行政公益诉讼诉前程序案件相关数据分析
通过对以上数据进行分析,可以得出以下两个基本结论:
一是行政公益诉讼诉前程序是行政公益诉讼案件结案的主要形式。无论是在公益诉讼试点期间按照《实施办法》第四十条的规定,还是试点结束后按照《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定,诉前程序都是检察机关提起行政公益诉讼必经的前置程序,是提起行政公益诉讼的开始。但从上述数据可得知,行政机关在收到检察机关发出的检察建议后,有75%以上的行政机关能够依法履行职责,主动纠错,切实维护好国家利益和社会公共利益,部分省份如山东省的行政机关主动整改比例甚至高达91.7%。也就意味着绝大多数行政公益诉讼案件在诉前程序就可以达到维护国家利益和社会公共利益的目的,从而终结行政公益诉讼程序。
二是行政公益诉讼诉前程序案件量呈快速上升趋势。在上述数据中,检察机关在2015年12月、2016年6月、2016年12月、2017年6月办理的行政公益诉讼诉前程序案件量分别为212件、1047件、3763件、7676件,每半年的案件增长量为835件,2716件,3913件。从数据看,行政公益诉讼试点以来,诉前程序案件量在不断上升。这种良好局面的出现,与试点以来随着公益诉讼制度的不断完善、检察官办案经验的不断积累以及行政机关自觉接受监督意识的不断增强有密切关系。
三、行政公益诉讼诉前程序的价值功能
一是体现了检察权的谦抑性。检察机关作为《宪法》规定的法律监督机关,根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定,依法可以对在特定领域因违法行使职权或者不作为而致使国家利益或社会公共利益受到侵害的行政机关提起行政公益诉讼。但检察机关的法律监督是有限的,有边界的,不能过多、过早地介入行政权的运行,不能干涉行政权行使的独立性。因此诉前程序的设置实际上有效起到了“既发挥司法权对行政权的制约,又不至于以司法权破坏行政权正当运行”的作用。
二是充分尊重行政机关自制。行政机关是实施法律法规的重要主体,是维护国家利益和社会公共利益的主要代表。
提起公益的根本原因是行政机关的违法行使职权或乱作为,检察机关通过诉前程序以相对柔性的检察建议的形式督促行政机关依法履行职责,有利于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性。同时,也只有行政机关提高接受监督的自觉性,重视检察机关发出的检察建议,才能更好的发挥诉前程序的作用。
三是可以有效节约司法资源。诉前程序的问题主要是出于节约司法资源,降低诉讼成本的考虑。相比较诉前程序,提起行政公益诉讼的程序要复杂得多,基层检察院往往需要多次向上级检察院汇报、请示,呈批,办案周期延长,成本增加,也使得国家利益或社会公共利益持续处于受侵害状态。而诉前程序因经济、迅速等特点,使其在保护公益利益时不仅能起到节约司法成本的作用,还能避免国家利益或公共利益受到的侵害持续扩大。
四、诉前程序的深化举措
一是探索诉前圆桌会议工作机制。诉前圆桌会议,是福建检察机关在长期的行政公益诉讼实践中总结出的工作机制,是行政公益诉讼诉前程序的机制创新和有效探索。指的是检察机关在督促行政机关依法履行国家利益和社会公共利益保护职责过程中,行政机关有整改意愿并有明确整改方案,但因特殊原因无法主动履职的,人民检察院可以同意召开圆桌会议,会同有关组织、代表、群众,群策群力,推动行政机关履行到位,最终达到诉前结案的良好效果。
二是合理确定行政机关回复期限。根据两高发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款的规定,行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责,并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的,行政机关应当在十五日内书面回复。相比较于试点期间《实施办法》规定的一个月内回复,司法解释规定的两个月内依法履职并书面回复应该是合理的。但由于部分公益诉讼案件牵涉面广且案情复杂,行政机关的两个月回复时间或者说是履职时间是否充足还值得商榷,建议在遇到重大复杂案件时,行政机关可以履行相应的法定手续后相应延长回复时间,且延长以一次为限。
三是加强对行政机关履行职责的合理判定。从最高检发布的典型案例来看,检察机关提起的公益诉讼案件多数是由于政机关不作为,因此判定行政机关在诉前阶段是否履行职责,关系到行政公益诉讼案件是否由诉前程序转入到诉讼程序。现行法律和司法解释尚未明确由诉前程序转入为诉讼程序的量化指标,在司法实践中不仅要考虑到传统的“行政机关具有法定职责、行政机关未履行法定职责、未履行职责是不为也,非不能也”三个要素,还要从“国家和社会公共利益是否仍处于受侵害状态、行政机关是否按期回复检察建议、行政管理相对人是否履行相应义务”等角度综合考虑。
