罗源县人民检察院 傅春霞 黄静如
摘要:(200字内)
关键词:驻所检察室 公安派出所 监督
一、驻所检察侦查监督机制的实证考察
(一)驻所检察侦查监督机制的渊源
近年来,湖北佘祥林案、河北聂树斌案、河南赵作海案为典型的一系列反映侦查阶段程序违法案件被披露,公安派出所的侦查活动一直饱受着人民群众的质疑。从这些案件中不难发现,“警察的权力太大”并且远离监督。公安机关可以自行决定并执行拘留、监视居住、搜查、扣押、通缉等涉及到公民人身自由和财产权利的措施,缺乏必要的监督和约束。而现行的监督机制唯一能对派出所刑事案件侦查权形成有效制约的就是检察权。
这类案件的频出引起了检察机关的深刻反思,自2009年中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》提出“要健全检察机关对公安派出所的监督机制”以来,检察机关经过广泛调研,逐步探索向派出所侦查阶段监督盲区延伸触角,全面发挥检察机关在侦查阶段所起的监督作用。
2010年,最高人民检察院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角,促进检力下沉的指导意见》,明确提出了要加强和规范派出检察室建设。
2015年2月,最高人民检察院发布修订后的《关于深化检察改革的意见》提出,“探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度,建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制。”
2017年3月29日,最高人民检察院召开全国电视电话会议,要求“各级检察院因地制宜,全面开展对公安派出所刑事侦查活动监督工作,今年年底前实现全面铺开。”至此,对公安派出所刑事侦查活动监督工作开始以燎原之势向全国蔓延开来。
(二)驻所检察侦查监督的内容
一是立案监督。包括应当立案而不立案、不应立案而立案;立案不及时、不全面;撤案不及时、不规范,严重时表现为以罚代刑、借办案插手经济纠纷等。
二是侦查活动监督。包括重口供、轻客观证据;重有罪证据、轻无罪证据;重破案、轻诉讼;侦查手段单一、侦查行为不连贯;对案件性质把握不准确、不正确;处理刑事案件的及时性、有效性差等。
三是刑事强制措施监督。包括违法采取强制措施、随意变更强制措施、超期使用强制措施等。
由于检察机关侦查监督的日常工作专注于审查逮捕,许多审查逮捕工作鲜少涉及的方面——例如,该立案不立案、以罚代刑、违法采取取保候审等——就成为了驻所监督重点扫除的盲区。
(三)驻所检察侦查监督的工作方式
1.网络平台信息发现机制。
网络平台信息发现机制是福建地区最常见的驻所侦查监督方式。派驻检察人员使用特定的公安民警身份账号登陆公安执法(办案)系统,通过查询派出所的报案、立案、不立案和撤案等执法办案信息,调阅相关文书和纸质证据材料等方式进行侦查监督的机制。其优势在于能够利用信息化手段直达派出所刑事案件办理的神经中枢,清晰地再现公安民警的办案过程,系统性地掌握案件流程脉络,还能够从宏观角度对派出所类案办理作出全面的统计和分析。
2.提前介入。
对公安派出所承办的重大、疑难、复杂及适用法律有争议的案件,驻所检察室的检察人员可以应派出所的要求或主动及时介入,通过参与现场勘查、案件讨论等方式,提出取证意见和建议,引导侦查人员依法全面收集、固定、保全证据,规范侦查活动、提高办案质量,将非法证据排除在批准逮捕之前,坚守防止冤假错案的底线,使侦查活动监督从事后监督转变为同步监督。例如2017年上半年,福建省罗源县检察院驻松山派出所检察室应松山派出所的要求,提前介入了一起村民抗拒拆迁的妨害公务案件。在审查派出所证据材料时,检察人员发现虽然证据充分,但没有收集群众的言辞证据,可能导致裁判结果难以使社会公众信服,法的社会效应较差。通过给出取证意见,降低了派出所的办案风险,改善了案件的社会效果。
3.联席会议制度。
驻所检察室检察人员定期会同派出所工作人员召开联席会议,传递最新法律法规,开展业务咨询,听取派出所办理案件时遇到的困难、问题,及时给出指导意见。
以上是目前我国驻所检察试点院普遍采用的侦查监督工作机制。除此之外,部分地区检察机关还尝试推行了案件信息通报制度、“一案一整改”制度、案件质量评查制度等,这些制度大多可以顾名思义,笔者便不再赘述。
二、驻所检察侦查监督的定位探索及问题分析
(一)驻所检察侦查监督的定位
1.驻所检察理念的中立性。
我国传统的刑事诉讼模式是职权主义模式,结合全国人民代表大会1996年、2012年先后两次对《刑事诉讼法》的修改趋势来看,我国的刑事诉讼开始兼采当事人主义的优势。犯罪嫌疑人的诉讼地位逐步提高,各项诉讼权利得到了认可和保障。控、审、辩等腰三角模式是当事人主义的经典架构,旨在维护公平正义,确保居中裁判方不提前进入控方的有罪预设。笔者认为,在侦查监督过程中,犯罪嫌疑人、驻所检察室、派出所之间是“小等腰三角形”架构。驻所检察室在犯罪嫌疑人与派出所之间保持中立,不仅要引导派出所正确收集有罪证据,还要保障犯罪嫌疑人的合法权益不受侦查手段的不当侵害,注重收集犯罪嫌疑人无罪、罪轻的证据。检察机关下沉检力至基层派出所是为了“监督”而非“合作”——这一点尤为重要。倘若没有认识到这一点,很有可能偏离了法律监督的初衷,使群众产生“公检是一家”的不良印象,甚至导致冤假错案的发生。
2.综合性检察室和专一性检察室的理性抉择。
既然将检察职能落户基层派出所,行使侦查方面的监督权就无可厚非。那么,除了行使侦查监督权,是否应当行使其他检察职能?有部分学者建议建设综合性检察室,同时拓展控告申诉、职务犯罪线索收集、乡镇各机构行政行为监督、附条件不起诉案件的人身危险性评估等职能。
笔者认为,我国驻点监督工作尚处于试水阶段,大部分地区驻所检察室的人员和硬件的配置较为贫乏。以福建地区的试点单位为例,在乡镇街道设立驻所检察室后,迫于本院案多人少的实际情况,每周只能保证指派一名检察人员驻所工作一日;对于未设立驻所检察室的地区,采取的则是巡回检察的方式开展法律监督工作。目前的驻点监督工作仅初具雏形,如果只要遇到涉及能够行使各种检察职能的情形就一律受理,一律深究,那么结果很可能是偏离了驻所侦查监督的主要方向,舍本逐末。不仅做不好主要工作,其他的工作也会因为力不从心而事与愿违。要想对涉及各种检察工作的内容事无巨细,就必须要求驻所检察室五脏俱全——这显然缺乏理性,与我国目前的驻所检察室现状不切合。笔者建议,遇到这种情况,初步分析后转本院相关职能部门办理是出路。
从发展的眼光看,我国的驻点工作方兴未艾,人员和硬件配置正趋于完备。待到条件成熟,可以扩展更多的检察职能,将专一性检察室丰富成为综合性检察室。
(二)驻所检察侦查监督工作面临的问题
1.法律缺位。
驻点监督是侦查监督权行使的一种新型模式,目前我国法律并未对驻点监督进行明确的法律授权。目前所能依据的法律,只能是从一些原则性的规定中寻枝摘叶。例如,我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。”从应然角度来看,凡是国家机关执行的法律行为,在相应管辖范围内,检察机关都有权力进行监督;又如,《刑事诉讼法》第8条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”侦查作为刑事诉讼的一个重要环节,人民检察院下沉检力对派出所的侦查行为进行法律监督符合刑事诉讼法的规定。这些规定虽然是检察机关开展驻所监督工作的重要依据,但规定的内容过于宏观和宽泛。在驻所监督的探索实践中,难免会遇到各种具体问题,仅仅依靠现行法律的原则性规定恐怕力量杯水车薪。驻所检察室没有“利剑”来挥卫自己的权威,侦查监督将变得软弱无力。
2.网络平台信息发现机制的缺陷。
(1)间接性和滞后性。网络平台信息发现机制虽然能系统地从一定高度监察到案件办理的各个流程,使派驻监督方式更加便捷,内容更加全面。其短板在于公安执法(办案)系统内的信息是办案人员根据办案情况加工后的信息,带有一定的主观性,并不能直接地反映出案件侦查工作的原貌。更糟糕的是,有些信息并不是案件真实情况的反映:公安机关设有内部的考评机制,办案人员在录入系统的时候难免会使内容更加迎合考评条款要求;为逃避检察人员的监督,所录信息或被调整甚至改造。另外,从公安办案系统内得到的信息通常都是每个侦查实际节点结束以后才被录入系统,不能实现实时监督,具有滞后性。如果过于依赖网络平台信息发现机制进行侦查监督,从效能上就与传统的向检察机关移送批捕卷宗的文书审查相差不多,驻点监督便有拘泥于形式之嫌。
(2)缺乏专门的登陆权限。以福建省罗源县检察院派驻松山派出所检察室为例,派出所提供了检察人员一名分管刑事案件副所长的公安执法(办案)系统权限。有了这样的登录权限虽然能够在一定级别的高度,系统地监控到整个派出所刑事案件进展情况,但从制度上看,把公安执法(办案)系统权限出借他人或不利于公安内部资料的保密性和履职的严肃性。检察人员登陆公安执法(办案)系统时,对公安执法(办案)系统的权限是可操作的,不是一种只读的状态。很有可能因为误操作等原因引发一系列的责任风险,甚至可能会影响到整个案件的最终处理。
3.责任承担问题。
驻所检察室行使侦查监督权,因出现错误监督而引发的一系列责任由谁承担也是驻所检察工作面临的一项瓶颈。目前,部分地区公安机关因责任承担问题而对驻所检察室产生了一定的抵触情绪,由此引发了法律界对驻所检察室监督工作责任规制的深刻反思。笔者认为,在现行法律及相关规定尚处空白的情况下,应当按照过错原则进行分析:若公安派出所侦查失误而认定的案件事实与客观事实不符,导致驻所检察室根据公安派出所提供的案情做出了错误判断,最终责任由公安派出所承担;若驻所检察室监督无误,公安派出所在执行监督内容时出现失误,最终责任由公安派出所承担;若公安派出所没有出现侦查失误,驻所检察室错误监督而由公安机关名义作出错误决定的,检察机关与公安机关共同对案件当事人承担连带责任后,最终责任由驻所检察室承担。
实践中,驻所检察室时常以非正式形式行使侦查监督,因这种监督方式缺少正式文书,责任认定的依据不足。笔者认为应当分三种情形分析:若派出所完全采纳驻所检察室的监督意见,由民警与检察人员以书面形式共同会签,并记录在卷,责任共同承担;若派出所采纳监督意见但仍有异议,将异议记录在案,作为派出所责任减免的依据;若派出所拒绝采纳监督意见,则由派出所自行承担责任,检察人员将该情况记入工作日志,情节严重时发送检察建议或纠正违法通知书。
4.与公安内部机制的共存问题。
公安机关“统一审核、统一出口”工作机制的全国推广,是驻点检察工作将要面对的一个新形势。不可否认,“两统一”机制的实行,能够基本破除办案标准不统一、案件质量参差不齐等弊病。驻点工作实行后,派出所的刑事案件或将面临法制大队与驻所检察室的双重监督。辩证看待:积极的一面是,法制大队对派出所刑事案件的审查能够对驻点检察监督工作强化、补漏,是案件出口的又一面滤网;消极的一面是,若法制大队与驻点检察意见不一致,将会出现尴尬的局面:派出所——检察室——法治大队——检察院的监督审查顺序如同三明治一般,反复否定,重复效能。从程序上来看,案件最终是要移送检察机关审查。驻所检察室不是独立的主体,而是以检察机关的名义进行侦查监督工作,其法律后果归于检察机关。在案件移送时,检察机关可以以未依驻所检察室意见整改而拒绝接收案卷,或收案后即发送纠正违法通知书,必要时直接作出不捕、不诉决定。这样做虽然符合程序,但会弱化公安机关“统一审核、统一出口”的实际意义,削弱法制大队对下属派出所的主导权。最终加深驻所检察室与公安机关的矛盾关系,暂时缺乏法律法规支撑的驻点检察工作更加举步维艰。
三、完善派驻基层检察室功能的建议
(一)高层级建章立制
目前全国各试点院实施意见多是由试点基层检察院会同对应的县、区级公安局联合出台的。一方面,在立规时,警检两家往往是以为数不多的须要设立派驻检察室的派出所作为调研对象,涵盖的内容难以系统化。另一方面,法规层级较低,实施的过程中容易带有主观随意性。
为实现驻所监督各项规定之间的横向与纵向关系协调一致,在配套法律正式出台之前,建议省级以上检察机关会同公安机关,在不与现行法律规定冲突的前提下,优化顶层设计,结合辖区内试点院的实践经验,共同出台相应的实施文件。上级机关达成共识,才能有效减少下级机关开展工作时产生的争议,增加驻点检察监督工作的权威性和强制力。
立规时应当明确有限监督原则。以福建地区出台的驻点监督相关实施意见为例,“监督不越权,引导不主导”是开展驻点工作的主要原则;吉林省试点院的监督原则要求检察权的行使更加谦抑——“参与不干预,引导不主导,监督不失职,配合不越位”。对派出所监督是一项实践性、创新性很强的工作,在规范缺失或不健全时,监督原则可以为处理疑难复杂问题提供指引,明确监督尺度和方向。
(二)树立中立性的理念
1.在派出所与犯罪嫌疑人之间保持中立。
惩罚犯罪与保障人权并重,驻所检察应当在派出所与犯罪嫌疑人之间保持中立性。驻所监督在发挥地缘优势促侦查的同时,应当保证侦查权与检察权的相互独立。由于侦查权天然的侵犯性和侦查活动所追求的效率目标,侦查过程中极易出现以牺牲犯罪嫌疑人甚至无辜公民合法权益而求得侦查成功的现象,而这正与检察机关保障人权的职能相冲突。派驻检察室同样应当发挥地缘优势,对各类侵犯人权现象进行最大程度的预防和钳制。
2.控诉证据与辩护证据并重。
按照证据是否对犯罪嫌疑人有利,将证据分为控诉证据与辩护证据。对控诉证据与辩护证据的同等收集和运用,是保障人权的要求,也是无罪推定原则在侦查环节的体现。控诉证据与辩护证据并重,使侦查工作更具有缜密性,有效地遏制错案的发生。根据《刑事诉讼法》第五十条的规定,检察人员、侦查人员必须收集能够证实犯罪嫌疑人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的证据。不应一味追求控诉职能,而忽视保护人权的义务,否则将背离刑事诉讼的根本目的。为提高破案率,派出所民警往往不愿收集辩护证据,驻所检察人员应当秉持惩罚犯罪与保障人权并重的原则,引导和监督公安派出所对辩护证据的收集。
(三)加强实地监督
1.派驻检察人员在进行侦查监督工作的时候应当“多看少说”。
一方面,为避免对公安机关进行侦查工作各个环节违法的监督缺漏,派驻人员应当多深入实地,对公安人员是否进行有案不立、刑讯逼供等侦查违法行为进行及时跟踪、观察,在不违反保密性规定的前提下,尽可能保证多在场。另一方面,为确保公安机关侦查权的独立行使,也为了避免越权监督和随意监督,派驻检察人员应当多观察,不到遇到重大违法或明显严重侵犯犯罪嫌疑人人权或可能影响公正处理案件等的情况,不当场向公安机关提出指正,只要建立台帐,定期通过座谈、案件信息通报、案件质量评查等形式,变“个案引导”为“类案引导”,向公安机关提出统一纠正意见。
2.派驻人员在进行侦查监督工作的时候应当“多走少坐”。
就福建省检察机关派驻侦查监督试点工作来看,工作方式特别有限,多是以直接登陆公安机关办案系统进行监督为主。派驻检察人员坐在电脑前,通过进入公安执法(办案)系统,足不出户完成对侦查活动的日常监督工作。为避免网络平台信息发现机制的间接性和滞后性,派驻检察人员应当在法律法规允许的前提下,深入办案一线,实地捕捉办案细节。避免派驻人员变成僵坐在电脑前面的派“蛀”人员,从办公室走向案发地,才能发挥出驻点监督的地缘优势。
(四)设立专门的登陆权限
为规范网络平台信息发现机制的运行,降低责任风险,上级检察机关须要与上级公安机关达成共识,在公安执法(办案)系统内部,为检察人员增设专门登陆权限。检察人员登陆公安执法(办案)系统以只读的方式查看案件流程,或只能作一些简单的批注以便记忆。有的人提议增设检察建议和纠正违法通知权限,笔者认为不可取。因为公安执法(办案)系统的由公安机关负责运维,检察建议和纠正违法通知系检察机关对外正式文件,应当由检察机关内部生成。检察建议和纠正违法通知的如何生成轻则关系到检察机关能否有效地组织正常的运作,重则关系到检察权能否依法独立公正地行使。
(五)与本院内设机构的衔接
1.优化检察权的合理配置。
加强与本院内设机构的工作联系,明确检察权分工,避免司法资源重复使用造成的效能浪费,和因权力分配不清晰而形成的职能空白。
2.工作台帐备案机制。
避免各自为战,驻所检察人员要及时将工作台帐报本院侦查监督科和公诉科备案,以便检察机关在审查逮捕、审查起诉的时候能够以驻点检察台帐为参考依据,保持检察工作思路的一致性。
(六)螺旋式提升警检双方能力
1.组织业务培训,提升派出所民警办案能力
由于派出所民警鲜少参与公诉、庭审阶段,加之大多数没有接受过系统的法学教育,因而缺乏侦查的规范性在刑事诉讼过程中重要性的认识。与其使用“挑刺式”的案件监督模式,不如转变监督理念,把监督工作的中心转移到有利于派出所刑事案件质量和民警办案能力的提升上去。采取专题讲座、业务研讨、知识竞赛等形式开展业务培训活动,强调符合法庭审判要求,符合定罪量刑要求,是检验侦查活动成败的最终标准,于潜移默化中引导侦查人员的诉讼理念从侦查中心论向审判中心论转变。
2.参与工作交流,丰富派驻检察人员实战经验。
较之派出所民警,检察人员往往缺乏侦查权行使的实战经验,侦查监督工作容易脱离实际,纸上谈兵。“任何一项权力的越位、错位、失衡,都会造成社会关系的紧张,引发新的矛盾。”认识与理念的不一致将导致与派出所之间关系僵化,侦查工作难以顺利开展。通过人员交流,让检警双方在角色转换中换位思考。检察人员要从自身角度找寻化解矛盾的突破口,树立理论与实践并重的理念,尊重资深办案民警的实战经验,深刻理解刑事案件的侦查技能,结合案件实际有效地发挥侦查监督工作的能动性。
四、结语
根据《刑事诉讼法》第7条的规定,人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。这是驻所检察室和派出所职能定位的大前提,在具体的驻点监督过程中,应当坚持“监督不越权,引导不主导”的原则,改进监督理念,扫除监督盲区,创新监督机制,促进检力平稳下沉。
参考文献
1.司郑巍:《驻所检察室对公安派出所监督机制研究》,[中国检察官],2015年第10期。
2.胡常龙:《走向理性化的驻所检察室制度》,[政法论丛],2016年第3期。
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